济南新旧动能转换起步区建设实施方案
 

　　为贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展战略，加快山东新旧动能转换综合试验区建设，发挥山东半岛城市群龙头
作用，复制自由贸易试验区、国家级新区、国家自主创新示范区和全面创新改革试验区经验政策，积极探索新旧动能转换
模式，高标准高质量建设济南新旧动能转换起步区（以下简称起步区），制定本方案。
　　一、总体要求。
　　（一）重要意义。济南是山东省省会，是我国北方地区和黄河流域的重要城市。支持济南建设新旧动能转换起步区，
有利于推动山东半岛城市群高质量发展，形成黄河流域生态保护和高质量发展的新示范；有利于加快传统产业改造升级、
培育壮大高新技术产业，形成山东新旧动能转换综合试验区的新引擎；有利于吸引集聚优质要素资源，形成高水平开放合
作的新平台；有利于探索量水而行、节水为重的城市发展方式，形成绿色智慧宜居的新城区。
　　（二）指导思想。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四
中、五中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，践行重在保护、
要在治理的基本要求，把水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，着力加快新旧动
能转换，着力创新城市发展方式，着力保护生态环境，着力深化开放合作，着力完善体制机制，在推动新旧动能转换中创
新发展，走出一条绿色可持续的高质量发展之路。
　　（三）发展目标。到 2025 年，起步区综合实力大幅提升，科技创新能力实现突破，研发经费投入年均增速超过 10%，
高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重接近 60%，跨黄河通道便捷畅通，现代化新城区框架基本形成，生态环境质
量明显改善，开放合作水平不断提升，经济和人口承载能力迈上新台阶，人民生活水平显著提升。到 2035 年，起步区建
设取得重大成果，现代产业体系基本形成，创新驱动成为引领经济发展的第一动能，绿色智慧宜居城区基本建成，生态系
统健康稳定，水资源节约集约利用水平全国领先，能源利用效率显著提升，人民群众获得感、幸福感、安全感显著增强，
实现人与自然和谐共生的现代化。
　　（四）功能布局。起步区位于山东省济南市北部，西起济南德州界，东至小清河—白云湖湿地，南起黄河—济青高速，
北至徒骇河，包括太平、孙耿、桑梓店、大桥、崔寨、遥墙、临港、高官寨 8 个街道及唐王街道中西部区域、泺口街道黄
河以北区域，面积约 798 平方公里。起步区逐步建设形成“一纵一横两核五组团”的空间布局。“一纵”是指起步区与大
明湖、趵突泉等济南历史标志节点串联起来，形成泉城特色风貌轴。“一横”是指依托水系、林地等自然生态资源，形成
黄河生态风貌带。“两核” 是指建设城市科创区和临空经济区，带动起步区加快开发建设。“五组团”是指建设济南城市
副中心、崔寨高新产业集聚区、桑梓店高端制造产业基地、孙耿太平绿色发展基地、临空产业集聚区。
　　二、着力增强发展新动能。
　　（五）提升科技创新支撑能力。支持在起步区布局国家重点科研院所、大科学装置、重大科技项目等，加强科技成果
转化中试基地建设。鼓励优秀创新型企业牵头，与高校、科研院所和产业链上下游企业联合组建创新创业共同体，建设技
术创新中心、制造业创新中心、重点实验室。完善创新激励和成果保护机制，支持起步区科研机构开展赋予科研人员职务
科技成果所有权或长期使用权试点。开展黄河生态环境保护科技创新，聚焦水安全、生态环保等领域加强科学实验和技术
攻关。前瞻布局基于人工智能的计算机视听觉、智能决策控制、新型人机交互等应用技术研发。开展氢能技术研发。加强
技术改造和模式创新，推动传统产业优化升级，积极稳妥化解过剩产能，坚决淘汰落后产能。
　　（六）加快发展战略性新兴产业和先进制造业。瞄准智能化、绿色化、服务化发展方向，在起步区搭建战略性新兴产
业合作平台，推动产业体系升级和基础能力再造，打造具有较强竞争力的产业集群。推进新一代信息技术与先进制造业深
度融合，加强关键技术装备、核心支撑软件、工业互联网等系统集成应用，发展民用及通用航空装备、高档数控机床与机
器人等装备产业，加强新材料、智能网联汽车等前沿领域布局。对符合相关条件的先进制造业企业，在上市融资、企业债
券发行等方面给予积极支持。
　　（七）培育壮大现代服务业。发展技术转移转化、科技咨询、检验检测认证、创业孵化、数据交易等科技服务业，支
持起步区创建检验检测高技术服务业集聚区、知识产权服务业集聚发展试验区。培育设计、咨询、会展等现代商务服务业，
建设总部商务基地。支持起步区推进金融创新，布局下一代金融基础设施，在科技金融、征信等领域开展试点，支持建设
国家金融业密码应用研究中心。积极发展航空物流、冷链物流等，打造区域性物流中心。发展健康管理等服务业，搭建健
康产业信息服务体系。推动起步区家政服务业高质量发展。创新发展服务贸易和服务外包。
　　（八）充分挖掘黄河文化时代价值。传承弘扬黄河文化、齐鲁文化、泉城文化，把深厚的文化优势转化为强劲的发展
动能，加强公共文化产品和服务供给，更好满足人民群众精神文化生活需要。着力保护泺口黄河铁路大桥等文化资源。在
起步区建设一批综合性文化体育设施。推动文化和旅游融合发展，培育创意设计、影视、演艺、工艺美术等业态，积极发
展旅游业，建设一批展现黄河文化的标志性旅游目的地，讲好新时代黄河故事。
　　三、探索创新城市发展方式。
　　（九）积极推动节水型城区建设。始终把水资源节约集约利用放在起步区建设的重要位置，全面实施深度节水控水行
动，以节约用水扩大发展空间。深挖工业节水潜力，加快节水技术装备推广应用，推进企业间水资源梯级利用，严格限制
高耗水项目建设。推进城镇节水改造，推广普及节水器具，降低供水管网漏损率，用市场化手段促进节水。建设海绵城市，
增强防洪排涝能力，提高雨洪资源利用水平。加强再生水利用设施建设与改造，推动城镇污水资源化利用。统筹配置引黄、
引江水量，科学论证并适时推进调蓄水库、区域水网等水资源调配工程建设，研究论证太平水库建设项目。
　　（十）大力促进城区绿色低碳发展。严格控制起步区能源消费总量和强度，优先开发利用地热能、太阳能等可再生能
源，深化低碳试点，降低碳排放强度。推进清洁生产，发展环保产业，构建绿色制造体系，严禁新建高耗能、高污染和资
源性项目。持续推进清洁取暖，加快供热系统改造升级，推广清洁能源替代。全面推动绿色建筑设计、施工和运行，新建
居住建筑和新建公共建筑全面执行节能标准，大力发展超低能耗建筑，加快既有建筑节能改造。实施城市更新行动，推进
城市生态修复和功能完善工程。开展绿色生活创建活动，倡导绿色消费，形成简约适度、文明健康的生活方式和消费模式。
　　（十一）加快建设智慧城市。推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设，加快构建千兆光网、5G等
新一代信息基础设施网络，建设城市级数据仓库和一体化云服务平台中枢。合理布局智能电网、燃气管网、供热管网，实
施组团式一体化集成供能工程。在交通、医疗、教育、社保、能源运营管理等领域推行数字化应用，建设政务服务中心，
逐步构建实时感知、瞬间响应、智能决策的新型智慧城市体系。
　　（十二）高标准布局交通基础设施网络。统筹起步区公路、铁路、航空等交通基础设施建设，优化运输结构，加快构
建综合立体交通网络。科学规划跨黄河通道建设。完善起步区轨道交通等基础设施建设。加快推进济南遥墙国际机场二期
改扩建工程，提升机场综合服务功能。实施小清河复航工程，推进小清河济南港区建设。
　　四、全面提升生态环境质量。
　　（十三）保护修复自然生态系统。践行绿水青山就是金山银山的理念，落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方
针，统筹保护起步区水系、岸线、湿地、林地等自然资源，逐步恢复河流水系生态环境。强化河湖长制，加强黄河、小清
河、徒骇河等河道治理，保护河道自然岸线。加强对湿地等重要生态节点的保护修复，稳步推进退塘还河，严控人工造湖。
促进水生动物种类增加，恢复和保护鸟类栖息地，提高生物多样性。
　　（十四）加快建设绿色生态廊道。以畅通黄河流路、保证行洪能力为前提，统筹起步区生态保护、自然景观和城市风
貌，依托黄河、小清河、徒骇河等水系，建设人、河、城相协调的生态。风貌廊道。加强生态防护林建设，因地制宜建设
城市森林公园，发挥水土保持等功能。划分水源涵养区、水源培育区、合理利用区、生态净化区等，实施生态功能分区分
类管控。
　　（十五）推进滩区生态综合整治。全面完成起步区内黄河滩区居民迁建，确保群众搬得出、稳得住、过得好。在确保
防洪安全的前提下，加强滩区水源和优质土地保护修复，依法合理利用滩区土地资源，实施滩区国土空间差别化用途管制，
严格限制自发修建生产堤等无序活动，持续清理乱占、乱采、乱堆、乱建行为。加强滩区水生态空间管控，发挥滞洪沉沙
功能，筑牢滩区生态屏障。
　　（十六）扎实开展环境综合治理。强化环境污染系统治理，依法开展规划环境影响评价，统筹推进工业污染、城乡生
活污染、农业面源污染防治。加强细颗粒物和臭氧协同控制，提高空气质量优良天数比率。引导工业企业入园，确保工业
园区全部建成污水处理设施并稳定达标排放，完善城镇污水收集配套管网，河流水质逐步恢复到Ⅳ类及以上。加强建设用
地土壤污染风险管控和修复，严格用地准入管理。加强危险废物、医疗废物收集处理，推进工业固体废物源头减量和资源
化利用。加强噪声污染防治，提高起步区声环境质量达标率。
　　五、稳步提高开放合作水平。
　　（十七）主动对接区域重大战略。健全区域合作机制，加强起步区与沿黄地区生态保护和高质量发展相关政策、项目、
机制的联动，衔接落实区域生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单的分区管控要求，协同推进
生态保护治理，支持产业、技术、人才、园区等多领域创新协作。深度对接京津冀协同发展，积极承接北京非首都功能疏
解，合作共建重大产业基地和特色产业园区，加快环渤海地区合作发展。加强与长三角地区要素资源对接，强化科技互动
与协作，促进人力资源优化配置，复制推广区域一体化发展的经验做法。
　　（十八）积极拓展国际合作空间。增强起步区国际交往功能，建设对外开放门户。依托济南遥墙国际机场，建设临空
经济区。发挥新亚欧大陆桥经济走廊作用，高质量开行中欧班列。支持引入共建“一带一路”国家的相关企业，在农业、
智能制造、金融、物流等领域开展投资合作。加快济南跨境电子商务综合试验区建设，打造公用型保税仓、境外商品展示
体验中心、跨境电商产业园。在济南综合保税区设立保税展示交易平台，发展保税融资租赁等新业态。深入实施外商投资
准入前国民待遇加负面清单管理制度，支持招商产业园建设。
　　六、保障措施。
　　（十九）人才政策。支持搭建人才创新发展平台，加快创新创业服务体系建设，鼓励优秀人才在起步区创业。支持探
索更加开放便利的海外科技人才引进和服务管理机制。允许高校、科研院所和国有企业的科技人才按规定在起步区兼职兼
薪、按劳取酬。完善灵活就业的保障制度。
　　（二十）土地政策。依法依规编制济南市国土空间总体规划，合理安排起步区生产、生活、生态空间。依据国土空间
规划统筹划定基本农田保护红线，合理分解下达永久基本农田保护任务。按照永久基本农田核实整改要求，做好整改补划。
山东省对起步区建设用地计划实行差别化管理，对起步区新增建设用地计划指标予以倾斜支持，适度增加混合用地供给。
　　（二十一）投融资政策。在有效防控风险的前提下，将符合条件的起步区项目纳入地方政府债券支持范围。支持山东
省、济南市优化财政支出结构，增加起步区基础设施投资资金，积极引导社会资本参与建设。支持引进各类金融机构及其
分支机构，加大对起步区产业和项目的信贷投放力度。鼓励天使投资、创业投资和各类产业投资基金加大对创新创业支持
力度。
　　（二十二）项目支撑。按照《产业结构调整指导目录》和《鼓励外商投资产业目录》等，支持重大项目优先向起步区
布局，在制造业高质量发展上作出示范。鼓励发展新技术新产业新业态新模式，对起步区内符合国家发展战略方向、具有
明显特色优势、与水资源承载能力相适应、满足生态环境保护要求和能耗双控任务目标的项目，在规划布局、资源保障、
市场融资等方面予以支持。
　　（二十三）管理机制。优化起步区管委会机构设置，科学确定管理权责，创新完善选人用人和绩效激励机制。按规定
赋予市级经济社会管理权限，下放部分省级经济管理权限，着力优化营商环境。适时研究推动起步区按程序开展行政区划
调整。
　　七、组织实施。
　　（二十四）坚持党的全面领导。进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真贯彻党中央、
国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，落实《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》要求，
加强组织领导，完善工作机制，确保把党的领导贯穿于起步区建设的全过程和各领域。
　　（二十五）落实主体责任。山东省、济南市人民政府要将起步区建设与“十四五”经济社会发展紧密结合，指导编制
起步区发展规划和国土空间规划等相关规划，合理安排项目资金，确保本方案主要任务目标如期实现。本方案实施涉及的
重要政策和重大建设项目要按程序报批。
　　（二十六）加强指导支持。国务院有关部门要按照职责分工，切实加强对起步区建设的指导，在政策实施、体制创新、
项目建设等方面予以积极支持，协调解决方案实施中遇到的困难和问题。国家发展改革委要加强对方案实施情况的跟踪分
析和督促检查，注意研究新情况、解决新问题、总结新经验，重大问题及时向国务院报告。